中国财政形势陈诉2023：从地皮财政向股权财政转型

文：任泽平团队

导读

已往一年，中国财政连续发力，通过实行大规模退税降费等政策，帮扶企业特别是为中小企业和个体工商户渡过难关，在稳就业、保民生等层面发挥突出作用。2023年稳增长放在首位，财政政策加力提效，同时分身可连续性，防范化解隐性债务风险，更加有力地支持经济复苏。

当前财政形势出现五大特点：1）一样平常公共财政团体出现“收减支多”，2022年一样平常公共预算收入同比增长0.6%，付出同比增长6.1%，收支缺口达5.7万亿元；2）分地域看，财政收支压力分化，22个省市财政收入负增长，财政自给率东西差别较大；3）从收入布局看，税收收入下滑、非税收入大增，同比分别降落3.5%和增长24.4%；4）从付出布局看，在稳增长、保民生、防疫情要求下，财政惠企裕民，付出责任扩大，教导、社会保障与就业、卫生康健位居前三；5）政府性基金收入7年来初次负增长，降落20.6%，重要受地方政府地皮出让收入拖累。

财政背后的深条理标题：“房地产-地皮财政”模式难以连续、地方财政财权事权不匹配、地方隐性债务负担。一是已往我国地方政府高度依靠地皮财政，房地产的直接税收及地皮出让收入贡献财政收入超三分之一，地价占房价6成左右。随着生齿见顶，房地产正处在长周期拐点，地皮财政长期的可连续性低；二是地方政府财权事权不匹配，收入增长乏力、付出责任增长，当前经济复苏处于爬坡期，收入规复速率有待进一步提振。三是地方政府存在偿债压力，留意隐性债务风险。

发起：短期开源节省，长期靠转型改革，以时间换空间，减轻对地皮财政、隐性债务的依靠，培养新基建、新能源、新引擎，从地皮财政向股权财政转型。当前稳经济、扩内需还是重要抵牾，财政政策加力提效，财政收少支多的形势难以短期内扭转。需开源节省，稳地产，引发民间投资积极性，将有限的财力用在新基建、新能源等关键范畴，短期提振内需，长期进步经济潜伏增长率。长期来看，一是政府精简冗员，减轻财政负担；二是支持民营企业发展、提振信心做大分母；三是防范地方政府债务风险，利用好中央杠杆空间，平衡财权与事权；四是促进地皮财政转型，加力发展新基建、新能源等财产建立，培养地方财产高地，推动高质量发展；五是从地皮财政转型股权财政，当前已有部门地方政府的超前意识摆脱房地产的依靠，联通财产链、打造地方特色财产集群。比方，安徽加快建立以信息技能、新能源、新质料为代表的新兴财产聚集地，常州大肆“新能源之都”建立，通过股权投资孵化企业并拓宽财政收入渠道。

目次

1中国财政收支的四本账

2当前中国财政收支形势出现五大特点

3财政背后的深条理标题：“房地产-地皮财政”模式难以连续、地方财政财权事权不匹配、地方隐性债务

4启示：开源节省、将有限的财力用在新基建、新能源等关键范畴，短期提振内需，长期进步经济潜伏增长率，从地皮财政转型股权财政

正文

1中国财政收支的四本账

我国的财政体系以四张财政收支决算表（“四本账”）为框架，财政一、二本账是财政收入的主体。“财政四本账”是指一样平常公共预算收支决算表、政府性基金收支决算表、国有资源谋划收支决算表和社会保险基金收支决算表。“第一本账”即一样平常公共预算，是对以税收为主体的财政收入，如今约占财政团体收入一半；“第二本账”政府性基金收支预算以国有地皮利用权出让为收入主体，和地皮财政精密干系，包罗债务，如今约占收入团体的1/4。“第三本账”为天下国有资源谋划收入，占比仅在1%左右；“第四本账”社会保险基金，一样平常不消于平衡一样平常公共预算。因此财政一二本账是财政收支的核心。

2当前中国财政收支形势出现五大特点

一样平常公共财政收支缺口扩大，团体出现“收减支多”。2022年一样平常公共财政收支缺口达5.7万亿元，较上年扩大1.7万亿元。从收入端看，2022年整年天下一样平常公共预算收入20.4万亿元，同比增长0.6%，2013-2022年匀称年化增长率为5.2%，增速显着回落。从付出端看，2022年天下一样平常公共预算付出26.1万亿元，同比增长6.1%，近十年内同比增速仅次于2020年，天下财政付出中70%以上用于民生；2023年1-2月收入规复较缓而付出需求大增，一样平常公共预算收入同比低沉1.2%。开门红冲量叠加稳固刚性付出需求，一样平常公共预算付出同比增长7%，达4.09万亿元。反映出在经济复苏底子不牢固的配景下，政府增强逆周期调控，发挥积极财政政策作用。

分地域看，财政收支压力分化，22省财政收入负增长，财政自给率地域差别较大。除天津外，2022年中国31个省市一样平常公共财政的赤字额度团体上升，22个省份财政收入同比降落。从财政自给程度看（一样平常公共财政收入/一样平常公共财政付出），天下各省市地域的财政自给率总体出现蹊径式分布。东部沿海地域自给程度相对较高，上海、北京、广东三个省市地域一样平常公共财政自给率大于70%，向中西过渡徐徐低沉，西北、东北和西南省份自给程度较低，西藏、青海、吉林、甘肃、黑龙江、广西、宁夏和云南自给率低于30%。

从收入布局看，税收收入下滑、非税收入大增，民营经济增速下滑。对于税收收入，2022年天下税收收入16.66万亿元，同比降落3.5%，扣除留抵退税因素后增长6.6%。一方面，经济决定财政，2022年国内经济复苏底子不牢固、民营经济承压，GDP现实增速降至3%，2022年私营工业企业利润同比下滑7.2%。民营经济在国民经济中发挥了“56789”的庞大作用，民营经济信心不振将直接影响地方财政收入，连带就业、消耗等指标偏弱。另一方面，财政自动让利，减税退费规模创汗青新高，2022年整年新增减税降费和退税缓税缓费超4.2万亿元，增值税留抵退税约2.46万亿元。对于非税收入，受益于特定国有金融机构和国企上缴利润、盘活存量资产和上游资源代价上涨动员收入增长等因素，2022年非税收入同比大增24.4%。2023年初连续该趋势，1-2月天下税收入同比降落3.4%，非税收入同比增长15.6%。

从付出布局看，在稳增长、保民生、防疫情要求下，财政惠企裕民，政府付出刚需扩大。经济承压叠加疫情打击，政府通过逆周期调治刺激经济复苏、增援抗疫火线，财政付出项目与力度增长。财政付出中，付出比例前三的付出项目分别为教导（15%）、社会保障和就业（14%）和卫生康健（9%）。此中，卫生康健付出同比增长高达17.8%，增速第一，社会保障和就业付出次之，同比增长8.1%，重要是用于防疫和稳就业的刚性付出大幅增长。22个省份已披露2022年疫情防控付出，规模十亿元至数百亿元不等，共计4218亿元。2023年1-2月涉及民生的卫生康健、社保就业和基建类分别同比高增长23.2%、9.8%和4.0%。在财政收入增长承压下，各级政府“过紧日子”精打细算，费尽心机土地活存量、惠企裕民。

政府性基金收入7年来初次出现负增长，重要受地方政府地皮出让收入拖累。2022年，天下政府性基金预算收入77879亿元，比上年降落20.6%，此中，国有地皮利用权出让收入66854亿元，比上年降落23.3%。已往十年，国有地皮利用权出让金收入不绝为政府性基金收入的主体，期间国有地皮出让金占比从74.9%提拔至85.8%。2022年，由于房地产市场贩卖和投资遇冷，地皮出让金淘汰，动员政府性基金收入团体下滑。2023年1-2月政府性基金收入同比降落24%，仍旧重要受地皮出让金拖累，国有地皮利用权出让收入同比低沉29%，反映客岁地皮市场低迷的滞后连续。

3 财政背后的深条理标题：“房地产-地皮财政”模式难以连续、地方财政财权事权不匹配、地方隐性债务。

1）房地产大开辟期间落幕，地皮财政可连续性低

地方政府依靠地皮财政，房地产的直接税收及地皮出让收入贡献财政收入超三分之一，地价占房价6成左右。2022年地方政府与房地产干系收入总额8.61万亿，此中国有地皮出让金收6.69万亿，5个房地产特有税种税收合计1.92万亿。2022年地皮出让收入和房地产专项税占商品房贩卖额的64.6%。2015-2021年地皮出让收入和房地产专项税合计占地方财政收入从26.0%连续攀升至36.7%,2022年受地皮市场低迷和对地方转移付出高增影响，其占比出现临时回落。

陪伴生齿转入负增长，房地产正处在长周期拐点，房地产大开辟期间落幕，地皮财政难以为继。房地产长期看生齿、中期看地皮、短期看金融。陪伴生齿老龄化、少子化加剧，15-64岁劳动力生齿见顶，2022年自然增长率为-0.6‰，我国正式进入生齿负增长；城镇化放缓，生齿流出的三四线房地产库存广泛过剩；已往依靠房地产上涨去库存肯定程度上透支了住民购买力和加杠杆空间，代价普涨预期正在瓦解。随着房地产大开辟期间渐进尾声，地皮财政难以为继。

2）地方政府财权事权不匹配，收入增长乏力、付出责任增长。

地方政府财政财权有限，收入增长乏力。增值税和企业所得税分成收入是地方财政收入支柱，分税制下地方政府收分成有限，地皮财政成为告急支持，而比年来民营企业发展增长遇困、处于低谷，2022年民间投资仅增长0.9%，叠加地皮收入体系性下滑，地方财政缺口继承扩大，2022年地方本级的一样平常公共预算收入和政府性基金预算收入分别同比降落2.1%和21.6%。收入缩减地方更加依靠中央对地方转移付出，2022年中央对地方转移付出创汗青新高，达9.71万亿元，同比高增18%，2023年预算额超10万亿元，中央财权稳步扩大。

地方财政的付出责任不绝增长，财力承压。我国经济团体增速放缓，且减税降费力度加大，而改革、发展和稳固及社保和利钱付出等刚需较大，比方2022年河南省和吉林省的防疫付出占当年财政收入的比重分别到达14.75%和11.48%，而天下卫生康健付出占财政收入9%，刚性付出加大了本地财政负担。2022年中央公共财政顺差创汗青新高，但地方本级公共财政和政府性基金的赤字也到达汗青最高程度，部门地域财政形势疲软，财力承压，个别地域出现负担根本公共服务难的征象，比方，某地因拖欠司机工资公布公交停运、部门县城停招公务员、拍卖谋划权等。而反映出当前部门地域收入付出权责的不匹配。

3）地方财政更加依靠债务融资，存在肯定隐性债务风险。

地方债务融资和债务付息程度创新高。停止2022年底，地方专项债余额达20.67万亿元，快步攀升的债务规模导致付息压力增大，2022年地方政府债券付出利钱1.12万亿元，较上年同比增长20.8%，并初次破万亿元。2023年年初因经济复苏后各地积极减压债务，动员1-2月天下财政债务付息额同比大涨27.3%。

显性债务风险总体可控，但部门地方政府隐性债务风险较高。地方政府债务可分为显性债务和隐性债务，显性债务是政府资产负债表的债务，显性债务方面，2022年天下政府负债率约为50%，31省市匀称显性负债率（债务余额/GDP）约为29%，负债率排名前五的地域分别是青海（84%）、贵州（62%）、吉林（55%）、甘肃（54%）和天津（53%），此中只有青海、贵州两省份高于60%的警戒线; 隐性债务以非政府债券方式举借、但由财政性资金归还的债务，主体为地方城投债，隐性债务率在显性债务率的底子上反应了政府表表里的负债程度。隐形债务方面，2022年有19个省市地域的城投平台有息债高出1万亿元，31省市匀称广义负债率高达75%，排名前四的地域分别为天津（138%）、贵州（135%）、甘肃（121%）和青海（106%），广义负债率均高出100%，反映地方地皮隐形债务压力较大。

4 启示：开源节省、将有限的财力用在新基建、新能源等关键范畴，短期提振内需，长期进步经济潜伏增长率，从地皮财政转型股权财政。

短期来看，当前经济复苏和需求规复处于关键爬坡期，财政政策应加力提效，积极化解当前总需求不敷的抵牾，适度加大付着力度规复和扩大消耗，多渠道增长住民收入；同时财政收少支多的形势难以短期内扭转，需开源节省、稳地产，引发民间投资积极性，将有限的财力用在新基建、新能源等关键范畴，短期提振内需，长期进步经济潜伏增长率。

长期来看，对峙开源节省、防范风险，更需依靠改革转型、以时间换空间，减轻对地皮财政、隐性债务依靠，打造地方经济增长新引擎。详细而言：

一是精兵简政，减轻财政负担。2023年《党和国家机构改革方案》明确提出中央国家构造职员体例精简5%的目标，紧接着哈尔滨开展市级构造奇迹单元编外用人清算规范工作。未来精简冗员、提拔职员效绩稽核、增效赋能还是部门造血本领较弱的省市的重要选项。

二是助力民营企业发展，做大分母，进步造血本领。输血不如造血，吸引企业投资、做大做强市场主体，吸引人才流入是财政根基。变动地方政府和企业家积极性，强化对地方政府有关中小企业活力程度的考评鼓励机制，发挥民营经济信心对规复经济增长、就业稳固、市场活力的动能效应。

三是防范地方政府债务风险，利用好中央杠杆空间，推动财政资金下移。中央政府负债率稳固，充实利用好可加杠杆空间，在减税降费政策推进落实、地方财政收入增长乏力的配景下，通过中央加杠杆来缓解地方杠杆过高的窘境，包管中央对地方的转移性付出稳中有进，优化财政资金传导直达性，惠及下层政府。同时对于地方债务，总书记在《当前经济工作的几个标题》提出了5点步伐：1）“压实省级政府防范化解隐性债务主体责任，加大存量隐性债务处置惩罚力度”；2）“遏制增量、化解存量”；3）“克制各种变相举债活动”；4）“增强对融资平台公司的综合管理”；5）“优化债务限期布局，低沉利钱负担”。

四是促进财政转型：从地皮财政转型股权财政，供给端加力发展新基建、新能源，推动高质量发展。地皮财政可连续性递减，风物长宜放眼量，应积极强化国有股权的市场化加入度，打造地方特色财产集群，通过新基建、新能源培养新的增长引擎。当前已有部门地方政府的超前意识摆脱房地产的依靠，联通财产链、打造地方特色财产集群。比方，安徽加快制造业厘革的告急机会，加快建立以信息技能、新能源、新质料为代表的新兴财产聚集地，如今培养了14个千亿元财产、15家国家新型工业化树模基地以及4个先辈制造业财产集群；常州大肆“新能源之都”建立，已形成发电、储能、运送、应用的“发储送用”财产生态闭环，拥有四大整车生产企业，2022年新能源产值超5000亿元，动力电池产销量现居天下第一……支持鼓励更多地方政府积极推动特色财产建立，拓宽财政收入渠道和股权代价，加快推动地方财政转型。